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                      糧食收儲“小馬拉大車”迎來治本之策

                          今年中央“一號文件”明確指出,要用五大發展理念破解“三農”難題,推進農業供給側結構性改革。

                        其中,優化農業生產結構和區域布局,改革完善糧食價格形成機制和收儲制度,借此來改變糧食生產和市場需求不適應的狀況,解決糧食流通市場功能失靈問題,成為農業工作的重中之重。

                        托市收購12年情勢變化

                        1998年,中國糧食產量迎來上世紀很高豐產年,時年產量達到10246億斤。但由于糧食過多、糧食流通體制性問題突出,帶來了庫存壓力、財政虧損壓力巨大,國家決定深化糧食流通體制改革,并明確了市場為取向的改革方向。

                        隨著糧食市場的多方面放開,價格信號在逐步引導供求平衡。受多種因素影響,糧食生產出現連續5年滑坡,至2003年,糧食產量為8614億斤,比1998年減少了1600億斤。雖然從通過國際市場進口糧食,緩解了部分壓力,但漲價風波隨之興起。

                         2004年開始,國家推出了一系列糧食生產保護的政策,其中很重要的一項是開始實行托市收購制度,對短缺的重點糧食品種按照定時、定價、定區域設定很低 收購價,為農民種糧提供托底保障?梢哉f,托市臨儲政策在調動農民種糧積極性,保障農民獲得合理收益,以及成功應對國際糧食危機沖擊等方面起到了關鍵支撐 作用。政策效果非常明顯,從2004年至2015年,我國糧食產量穩步提升,實現了12連增,農民收入也持續較快增長。

                        形勢不斷發生深 刻變化,從2008年開始,隨著農產品成本加速上升,為保障農民種糧收益,國家連續6年大幅提高托市臨儲收購價。以玉米為例,臨時收儲價格已由初始的 0.7元/斤上漲到2014年的1.12元/斤,提高了60%。稻谷托市收購價的漲幅更大,從2008年到2014年提高了80%。但與此同時,國際市場 糧價震蕩下行,從2012年到2015年下跌了30-40%。我國糧食收購價格在政策支撐下漸漸脫離供求基本面,形成了所謂的“政策市”,出現產銷區、國 內外、原糧成品糧價格“三個倒掛”。于是,出現了政策性收購量畸高、糧食進口和走私量攀升、下游加工企業生存艱難等現象。托市政策運行了十余年亟待調整, 何去何從,引起了社會各方和媒體的較大關注,近幾年屢見報端。

                        托市量激增凸顯 “小馬拉大車”下的收儲之困

                        從2013年開始,我國糧食收儲形勢越來越復雜,很突出的是面臨生產量、進口量、庫存量“三量齊增”的局面。

                         然而,“三量齊增”,相對于需求,還是有缺口!皣鴥燃Z食的缺口只有400億到500億斤,但是光是一個大豆的進口就1600億斤,說明我們的缺口里面 只考慮數量是不行的! 中央農村工作先進小組副組長、辦公室主任陳錫文在2月27日舉辦的“2016中國三農發展大會”上表示。

                        糧食“供求拼圖”的錯位,鎮守“天下糧倉”的中儲糧感受到了很直接明顯的壓力。

                         中儲糧是目前國內很大的糧食倉儲企業,其在2000年成立的初衷是管理好一定規模的中央儲備糧,其倉容、人員、體系等能力也是據此設置的。自2005 年,中儲糧開始承擔托市臨儲收購任務,前8年年均政策性收購量約4500萬噸,占糧食商品量的20%左右,多元市場主體的貿易收購仍是糧食流通的主力,占 糧食商品量的80%。

                        2013年以來,由于宏觀形勢變化、糧食價格倒掛,社會企業收購積極性大幅下挫,國家政策性收儲成為解決農民賣糧 需求的主渠道。據中儲糧公開發布的數據顯示,2013年政策性收購8326萬噸,2014年達到1.25億噸,2015年更是創下1.8億噸的“天量”, 以每年近50%的速度激增。越來越多的糧食不是進入市場,而是涌入國家庫存。

                        據了解,除了中央儲備糧由中儲糧公司每年按一定比例進行動 態輪換、自負盈虧外,托市臨儲糧的銷售由國家有關部門負責組織,一般通過糧食批發市場公開拍賣銷售,中央財政統負盈虧。記者在國家糧食交易中心及有關省級 糧食批發市場網站公開信息中發現,由于需求不旺,加之走私進口大米及低價進口玉米替代品的嚴重沖擊,2015年國家拍賣托市臨儲糧的成交率一般都不足 10%。

                        一邊收購激增、一邊銷售不暢。而中儲糧目前的倉容十分有限,遠遠達不到政策性糧食的收購規模。作為國家調控載體,政策規定中儲 糧通過委托方式開展收儲。按政策規定,在啟動托市臨儲收購的省區,由中儲糧分公司、省糧食局、農發行省分行共同確定委托收儲庫點,中儲糧與委托庫簽訂委托 收購和儲存合同。目前,實際上80%以上的托市臨儲糧,是由1萬多個地方收儲企業分散存儲。在主產區,地方企業的倉房也不夠用,就只能“打外垛”,東北地 區露天儲糧規模也高達數千萬噸。

                        連續多年巨量收購的壓力、上萬家委托企業的監管壓力、資金運行監控和露天儲糧的安全管理壓力等等,已經遠遠超過了中儲糧的體系能力。前兩年,人們稱中儲糧是“小馬拉大車”,現在堪稱“小馬拉火車”了,嚴重超負荷運行。

                        以糧食供給側結構性改革破解難題

                        業內人士表示,針對糧食供求和收儲難題,中央很近已經提出了解決之道,很要緊的就是優化農業生產結構和區域布局,改革完善糧食價格形成機制和收儲制度。

                         關于優化農業生產結構和區域布局。習近平總書記在關于“十三五”規劃建議的說明中指出,“當前,國內糧食庫存增加較多,倉儲補貼負擔較重。同時,國際市 場糧食價格走低,國內外市場糧價倒掛明顯。利用現階段國內外市場糧食供給寬裕的時機,在部分地區實行耕地輪作休耕,既有利于耕地休養生息和農業可持續發 展,又有利于平衡糧食供求矛盾、穩定農民收入、減輕財政壓力!

                        同時,今年中央“一號文件”提出:啟動實施種植業結構調整規劃,穩定水 稻和小麥生產,適當調減非優勢區玉米種植。擴大糧改飼試點,加快建設現代飼草料產業體系。在確保谷物基本自給、口糧有效安全的前提下,基本形成與市場需求 相適應、與資源稟賦相匹配的現代農業生產結構和區域布局。

                        中央對于糧食價格形成機制和收儲制度改革的方向已經十分明確。

                        中共中央、國務院在關于推進價格機制改革的若干意見中指出,要完善農產品價格形成機制,注重發揮市場形成價格作用,農產品價格主要由市場決定。按照“突出重點、有保有放”原則,立足我國國情,對不同品種實行差別化支持政策。

                         中央一號文件據此又細化了部署,要求改革完善糧食等重要農產品價格形成機制和收儲制度。堅持市場化改革取向與保護農民利益并重,采取“分品種施策、漸進 式推進”的辦法,完善農產品市場調控制度。要繼續執行并完善稻谷、小麥很低收購價政策。要按照市場定價、價補分離的原則,積極穩妥推進玉米收儲制度改革, 在使玉米價格反映市場供求關系的同時,綜合考慮農民合理收益、財政承受能力、產業鏈協調發展等因素,建立玉米生產者補貼制度。價格要由市場來決定,價格不 再承擔補貼農民的功能。

                        許多專家認為,隨著玉米價格形成機制的調整,小麥、稻谷的價格形成機制改革也要及時跟進,否則會造成各品種比價關系混亂,可能出現新的問題。

                        在改革到位之前,尤其今年收儲壓力還將有增無減。2016年小麥和稻谷很低收購價格已經公布,除早秈稻收購價格每斤降低2分錢外,小麥、中晚秈稻、粳稻的價格并未改變,仍維持高位,預計托市收購仍將大面積啟動。

                         記者在基層調研發現,由于庫存高企,今年南方稻麥產區倉容不足問題十分突出,雖然地方民營企業還有一些倉容,但較難落實風險防控措施,對其缺乏有效監督 約束手段,如利用這些倉容,政策執行、信貸資金、財政補貼資金、儲糧安全都將面臨很大的風險。此前托市收購中此類風險事件多發已有教訓,應當汲取。

                         業內人士建議,就今年托市收購的復雜局勢,除國家有關部門落實騰倉并庫措施外,建議強化地方政府落實糧食安全省長責任制,采取調動多元主體收購積極性的 硬措施,緩解國家托市收購政策實施壓力,在抓好糧食收購和流通中發揮應有作用,在改革過渡期防止農民賣糧難,為農業供給側結構性改革奠定堅實基礎。


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